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    雇主工作简报 2018年第08期  
  

 

 
  中国—加拿大劳动争议调解员仲裁员能力建设
 
合作项目培训情况报告

 

820日至92日,应加拿大蒙特利尔大学邀请,中国劳动争议调解员仲裁员能力建设合作项目培训团一行12人赴加拿大开展培训活动,中国企联派员参加。现将本次培训的主要收获综述如下,供各地企联参考学习
 
本期培训团主要学习地点在蒙特利尔大学全球化与工作研究中心(CRIMT)。期间,访问了加拿大劳动关系委员会、安大略省劳动关系委员会、魁北克省劳动行政法庭和魁北克省劳动标准、平等及职业健康与安全委员会(CNESST),考察了蒙特利尔特鲁多国际机场,走访了工人行动服务中心(WAC)等机构,并与加方就劳动争议处理制度进行了交流
学习培训过程中,中加双方积极沟通,密?#34892;?#35843;,深度交流,?#34892;?#21152;深了双方在劳动争议调解仲裁方面的相互了解,并对经济全球化影响下劳动争议共同面临的问题和挑?#20581;?#21152;强柔性化处理手段等方面达成了共识。主要学习收获归纳如下:
一、深化了对加劳动争议处理制度的认识理解
(一)进一步理清了基本制度。通过对加拿大联邦和安大略、魁北克两省劳动争议处理制度的学习了解,更进一步认识到加拿大劳动争议处理制度方面的突出特点。一是劳动立法权高度分散。加拿大是联邦制国家,联邦政府与地方政府分权治理。加拿大劳动法典详细规定了雇主、雇员、工会的权利义务,明确了保证雇主和雇员双方谈?#34892;?#21830;自由的基本原则,但这只是一部覆盖全国10%左右雇主和雇员的法律,其余部分由10个省和育空、西北及努尔武特3个地区分别制定劳动法典来覆盖。各省(地区)之间相互借鉴模仿,基本上具有一个共同的加拿大模式,预防和解决劳动争议的机构、机制和程序大致相似,具有较大趋同性
二是政府在劳动关系中的作用有限。加拿大的工作场所关?#30340;?#24335;经过110多年的对话、冲突和辩论,?#27807;?#25919;府的作用仅限于立法规定最低劳动标准、向工作场所伙伴传播信息、创建成功的集体谈判框架,只有当更广泛的公共利益明显受到罢工或者闭厂的威胁?#20445;?#25165;能进行更直接的干预。政府的主要职责定位在促进建设性劳资关系,并且提供中立、?#34892;?#30340;争议处理服务
三是工会化是劳动关系的突出特征。加拿大?#21152;?/span>500个工会,其规模人数从不足100名到近50万名不等,工会会员分布于两个全国性中央工会(加拿大劳工联合会和全国工会联合会)和大量的独立工会中(此次培训团拜访的Unifor是加拿大最大的?#25509;?#37096;门工会,会员约30万人)。关于工会化程度有两项指标来描述,其一是工会入会率,指工会会员占劳动者的比例,加拿大为30.5%(其中公共部门为76.3%,?#25509;?#37096;门为16.2%);其二是工会覆盖率,指工作待遇由集体协议来协商的劳动者的比例,与入会率几乎相同。工会化通常是发生在工作场所层面,受工会保护的工人必须缴纳会费,而不论其个人是否加入工会。
四是集体谈判是维护劳动关系的重要途径。工会的主要职能就是代表雇员与雇主进行集体谈判,进而达成集体合同。联邦及各省劳动法典对集体谈判的内容进行了规定,但这些规定只是给予工人最基本的保障,更多的权利和福利需要通过集体谈判来获得,具体条款取决于雇员和雇主双方的谈判力量,谈判力量则源于工人罢工或工厂闭厂等行动。通过集体谈判达成的集体合同还包含发生?#21046;?#26102;的申诉、仲裁等权利救济内容。通常第一次集体合同谈判比较困难,这与需要经过工会?#29616;ぁ?#25104;立谈判委员会、达成集体合同初稿后的投?#27604;现?#31561;程序性内容有关,也与雇主和工人对谈判所要达成的内容期待有关。达成的集体合同平均期限为4年,具?#26143;?#21046;执行力。在履行合同期间,工人罢工停工等权利受到限制,在此期间发生劳动争议的,可按照集体合同有关规定提请仲裁。同?#20445;?#38599;主和工会会定期举行会议进行协商谈判,就有关劳动争议或苗头签订补充协议,及时维护劳动关系稳定
(二)进一步理清基本概念。一是集体争议和个别争议。加拿大的集体争议与个别争议是根据所在工作场所是否工会化来进?#26143;?#20998;的,即工会化组织中的雇主与雇员或工会之间发生的争议就称为集体争议,其争议个体可能是个人,?#37096;?#33021;是一个群体。而个别争议则是指未工会化的雇员与雇主之间发生的劳动争议,这种情况下没有工会代表工人参与劳动争议处理,只能通过有关途径得到仅限于法定最低劳动标准的保护。而这种劳动争议涉及?#30446;?#33021;是个人,?#37096;?#33021;是群体,但肯定?#38469;?#38750;工会化、未被集体合同覆盖的雇员。这与我国以劳动争议涉及的劳动者人数来划分集体争议和个别争议的模式存在较大差异
二是权利争议和利益争议。加拿大劳动争议根据争议事项性质来划分,分为权利争议和利益争议。权利争议即法定权利受损的争议,加拿大法定权利的执行主要包括劳动标准、职业健康与安全,以及获得并行使集体代表的权利。利益争议即减少义务或者争取高于法定权利而发生的争议,主要发生在集体谈判的过程中,也就是初次签订集体合同或者变更集体合同时。与我国目前劳动争议权利争议与利益争议的划分标准和案件数量不同的是,加拿大由于工会化特征突出,集体争议处理制度完?#31119;?#22240;此权利争议和利益争议还需要基于是否有工会来进行划分
其中,非工会化的劳动者和少数不能参与工会的经理级别的劳动者,受到法定最低劳动标准的保护。目前,加拿大也存在很多非工会化雇员得不到最低工?#30465;?#27809;有带薪假期、得不到社会保?#31995;?#26435;利争议,并呈增多趋势。
(三)进一步理清基本程序。基于以工会化为基础的劳动争议类?#20572;?#21152;拿大在联邦和各省(地区)设置了一系列劳动争议处理机构,比如加拿大劳动关系委员会、各省(地区)的劳动关系委员会或劳动行政法庭,还有劳动标准、平等及职业健康与安全委员会(CNESST)和民间仲裁组织。各机构对于劳动争议案件的管辖?#27573;?#21644;处理程序?#21152;?#26126;确划分,基本可以分为集体权利争议、集体利益争议、个别劳动争议和职业健康与安全争议处理4种类型。
一是集体权利争议的处理。主要包括工会?#29616;?#30003;请与撤销、工会或雇主对不当劳动行为的投诉、与基础服务(停工期间必须维持的服务)及停工合法性有关的申诉,还有集体合同?#34892;?#26399;间的权利争议。前3项争议的受理机构和处理程序都基本相同,在联邦?#27573;?#20869;由加拿大劳动关系委员会受理,在各省(地区)由省劳动关系委员会或劳动行政法庭受理。处理程序为:①提交申请或者投诉;②委员会区域办公室职员开展调查,并努力达成协议;③未达成协议的,成立三方专家组进行听审;④听审结束的90天内作出判决,该决定是最终的,并对双方具有?#38469;?#21147;;⑤若对判决不服,可以上诉至联邦法院、加拿大最高法院,但判决仅受到法院的有限审查,即法院不重审案件,只对程序是否合理公正、决策过程是否存在违法行为进行审查。而集体合同?#34892;?#26399;间的权利争议主要通过强制性仲裁的方式来解决。仲裁程序包括:①提起仲裁主张或申诉;②确定仲裁员,仲裁员与任何一方无利害关系,只要是双方都信任并认同的人就可以担任仲裁员,如果双方对仲裁员没有达成一致意见,则由劳动部长指定一名仲裁员担任;③仲裁员准备会议;④开展听审;⑤裁决,这具有终?#20013;裕?#23545;双方当事人具有?#38469;?#21147;,且不?#33945;?#35785;
二是集体利益争议的处理。集体利益争议主要是工会化的雇员、工会与雇主在集体谈判期间发生的争议。这类争议在联邦由联邦调解调停局受理,在省?#23545;?#30001;省劳工部设立的类似机构或调解员处理,如安大略省劳工部的劳动关系协调、争议处理部门(DRS)。其处理程序包括调停和解和调解。当集体谈判陷入僵?#36136;保?#38599;员、工会和雇主?#21152;?#26435;向劳工部提出申请,要求派出调停员协助双方进行谈判。调停是必经的程序,在调停期内不能罢工闭厂。当调停不成功?#20445;?#36827;入冷静期(一般为期1721天),经双方同意后,由劳工部委派一名调解员进行调解,推动双方达成协议。而对于没有罢工权的人(如警察、消防员等受限人员)来?#25285;?#27809;有冷静期,这类群体如果在调停中没有达成一致,且不同意调解的话就直接进行仲裁
三是个别劳动争议的处理。加拿大所谓的个体劳动争议本质上讲,就是指非工会化的、未被集体合同覆盖的劳动者与雇主间的劳动争议,主要是指由劳动标准法规定的权利受损提起的争议,包括不遵守最低劳动标准(包括工作时间、最低工?#30465;?#24180;假、一般假期、与产妇相关的调岗与休假、产假及育儿假、终止雇佣关系、离职金、工?#25163;?#20184;或扣发、病假保护、受伤工人的保护、丧?#20934;?#31561;)、对行使劳工权利的报复行为、无充分正当理由的解雇、工作场所的歧视和骚扰等。这类劳动争议主要有2种途径解决:①劳动标准、平等、职业健康与安全委员会(CNESST)。这是由魁省政府委任、主要为非工会化的雇员服务的机构,根据雇员的投诉申请,由“监察—调查员”、调解员进行调查和调解,调解不成的,会免费委派代理律师帮助雇员诉至劳动行政法庭。②向工人行动服务中心(WAC)等社会组织寻求帮助。总体上看,与相对统一的集体争议处理机制相比,在没有工会的情况下,劳动者需要面对分散的法律和处理机构,维权成功率很低
四是职业健康与安全争议处理。在加拿大这类争议的处理程序,与是否工会化无关。以魁省为例,CNESST是管理职业健康与安全制度以及工伤受害劳动者赔偿制度的机构,因工伤或行使《工伤与职业病法》《职业健康与安全法》赋予的权利而遭受解雇、停职、调动、歧?#26377;源?#26045;或报复?#22836;?#30340;劳动者,都可以向CNESST提交投诉,通过调解解决争议。调解失败而劳动者坚持投诉的,案件由另一名“调解—裁决员”举行听审,进行裁定,裁决即刻生效。雇主对裁决不满的,可以向魁省劳动行政法庭提起上诉。劳动行政法庭的职业健康与安全法庭会对案件进行调解,调解不成的,转交行政法官进行审理判决
二、系统学习加劳动争议调解员的培训和管理经验
(一)基本情况。在加拿大,不同的劳动争议处理机构都建立了对调解员及其他争议处理人员的培训体系,并形成了系统?#32454;?#30340;管理机制,对提升调解员专业化水平、建设高素质调解员队伍发挥了重要作用。以魁北克省的劳动标准、平等和职业健康与安全委员会(CNESST)及劳动行政法庭(TNT)为例,调解员等办案人员的培训是一个长期而?#20013;?#30340;过程,他们都具备公务员身份,没有调解成功率等绩效指标的压力,更强调职业道德方面的?#38469;?#20004;个机构都非常注重资深调解员对新任调解员的传帮带作用
(二)调解员在劳动争议处理过程中的角色特点。调解员在调解过程中具有双重角色,一是以重建实质性沟通为目标,协调、促进劳资双方关系,二是促进解决方案的达成和协议的制定。调解员在调解过程中的活动兼具结构化和灵活性的特点,结构化主要体现在调解员在培训和实践中形成的对每个案件都通用的、与调解过程各个步骤相关联的行为习惯和程序,灵活性则体现在调解员在对每一个个案的具体问题处理上,能够结合自己的工作经验而采取独特?#34892;?#30340;行为
(三)调解员的基本原则。包括:①调解员必须完全独立并且保持正?#20445;虎?#35843;解员要尽可能客观、公平、公正地为当事人双方服务;③调解员不是第三方决策者,只是为双方当事人提供解决问题方案的建议;④调解员要对所有的合法选项保持开放,并尽可能发挥创造力,推动争议解决;⑤调解员应就调解事项对当事人双方和随后可能介入的仲裁员保密;⑥协商谈判是解决劳动争议的?#34892;?#26041;式;⑦?#34892;?#35843;解的基础是尊重个人(包括调解中涉及的所有人)及调解员的文化和价值观
(四)CNESST的培训
1.对调解员的培训。CNESST的新任调解员要求具备大学学历,专业不限于法律,但需通过类似公务员考试。培训需要经过以下过程:①9天法律法规核?#30446;?#31243;培训;②35天调解现场观摩,由资深的调解员陪同进行指导;③2.5天非诉争议处理机制?#30446;?#31243;培训;④1.5天调解方法技巧培训;⑤ 35天调解观察,并与资深调解员结对开展调解实践;⑥2天有关调解法律方面的培训,主要开展有关调解文书的撰写训?#32602;虎?span lang="EN-US">1天办案系统培训,学习有关信息化办案系统的操作使用;1020次协助调解,一般先观摩资深调解员办?#31119;?#20877;在资深调解员的陪同指导下独立办案。至此,为期近6个月的新任调解员培训结束。通过培训,调解员应具备的一般技能包括:主持和管理调解会谈;建立和维?#20013;?#20219;关系;懂得如何确定争议的利害关系;告知当事人调解程序以及运行规则;能够起草和解协议。同?#20445;?#35843;解员还应具备积极倾听、尊重和共情、精通书面和口头沟通、保持中立和领导力、适应?#31361;А?#20998;析概况等能力,并了解调解方面的法律、标准框架及相关?#38469;?#30693;识
2.对调解—裁决员的培训。CNESST的调解—裁决员在上任之前已经在该委员会积累了多年工作经验(要求5年以上委员会工作经验,之前身份可以是调解员、监察员或负责信息发布的职员),培训包括调解和裁决两部分内容。一是调解方面的培训。为期3天的理论培训之后,对不同的争议调处介入过程进行观察,与经验丰富的同事交流,在团队领?#21450;?#21161;下,尽快融入调处任务;为期2天的当事人在场的现场调解培训。二是裁决方面的培训。在履职6个月后,由委员会律师进行为期1天的理论课程培训,之后观摩同事听审,在陪同下完成数次听审实践,并参加裁决书写作培训。裁决书交由团队领导或有经验的同?#24459;笤模?#20197;确保符合法律法规。整个培训时长因个?#22235;?#21147;而异,可能为期数年
(五)劳动行政法庭(TNT)的培训
1.对调解员的培训。TNT的调解员是处理调解案件的专业人员,并不是行政法官。其培训包括34周的理论培训(内容包括法律、程序、写作等)、4周的实践练习(观摩、调解、指导)以及6个月的后续跟进训练。通常由资深调解员进行一对一的?#20013;?#22521;训,并有一名?#23435;?#21327;助。TNT会提供写作指南、协议模板和参考工具等作为培训辅助。TNT要求调解员必须遵守职业道德规范,履行职责?#21271;?#39035;诚实、正直、公正,让当事人有尊严、无歧视
2.对行政法官的培训。行政法官由TNT理事会通过招聘与面试进行遴选,需要至少10年的相关经验,在职业健康与安全法庭的行政法官必须是律师或公证人。行政法官任期5年,经过评审可以续任。被选中的行政法官要经过2个月的初级培训,包括司法、医疗、专业能力3个部分。成为行政法官后还要经过?#20013;?#22521;训,包括由经验丰富的行政法官进行指导,法律?#23435;?#25552;供协助,?#21592;?#35777;法官的判决质量。TNT要求行政法官必须遵守《职业道德准则?#32602;?#24212;当公正、客观、独立,在履行职责时无任何歧视,展现政治中立态度
3.对行政法官的管理。行政法官如有违反职业道德的情形,任何人可以向法官委员会这一独立机?#38599;?#35785;。另外,TNT还建立了“质量一致性机制”,对行政法官的办案质量进行管理和统一:在TNT设有“质量与一致性”副院长,负责建设一个致力于提升判决质量、并且保证判决一致性的团队;该团队由律师、医生、调解员等20多名成员组成,开展咨询研究,比如由律师对判决进行研究和校对,?#38750;?#27861;律文书写作的一致性;行政法官之间每年至少进行2次沟通,交流工作经验,总结办案技巧,提升办案质量
三、初步了解加社会伙伴参与劳动争议处理的概况
(一)工会在劳动争议处理中的突出作用。在以工会化为特征的加拿大劳动关系中,工会作为其中一方,在劳动争议处理中发挥着非常重要的作用。工会必须是公平代表工人利益?#25343;?#20027;组织,不受雇主或者国家的干预。据加拿大有关研究表明,工会的突出作用在于保证雇员收入平等、保障工人尊严和民主,而且工会覆盖率越高的行业,收入越趋于平等。工会在面对集体劳动争议?#20445;?#21487;以说是全过程参与其中
一是参与集体合同的谈判。工会在通过匿名投票获得多数支持(所代表工人总数的50%+1)后,就能够代表工人与雇主进行谈判。在谈判之前,工会会成立谈判委员会,其成员来自于工人,同时指定一名领导作为主要谈判者,对工人最希望获得的合同条款的内容进行了解,随后代表工人与雇主在一个不受任何一方影响的地方开展谈判
二是参与组织罢工停产。在集体协议谈判未能达成一致的情况下,可能会通过组织罢工停产来对雇主方施加压力,促成集体谈判成果。罢工期间,工会会用会费支付罢工工人一定数额的工资,来保证工人的基本生活
三是加?#32771;?#20307;合同履行过程中与雇主的沟通。在集体合同履行期间发生劳动争议,工会会与雇主进行沟通协调,并努力达成和解。同?#20445;?#24037;会还会定期与雇主举行会议,建立争议预防调处机制
四是积极保护工人权益。非工会化工人只能获得法?#21830;?#20379;的最低保障,但工会化工人可以通过工会从工?#30465;?#21453;歧视、人权等方面获得更高保障。同?#20445;?#24037;会除?#23435;?#24037;人提供工作场所保障外,还会游说政府在住房、医疗保障、幼儿看护、反暴力侵害等方面加强员工保护。工会还注重加强与政党联系,参与和影响选举,积极表达意?#31119;?#25512;动政党和政府制定更有利于工人的政策。但工会发展?#35009;?#20020;困?#24120;?#30446;前加拿大工会覆盖率并不高,且提高覆盖率十分困难
(二)雇主代表参与劳动争议处理工作的具体方?#20581;?#21152;拿大在劳动争议处理过程中,雇主与雇员和工会间存在力量差异。一方面,工人在法律上处于被雇佣的从属地位,雇主拥?#26143;?#21046;与奖励的权利;另一方面,雇主拥?#26143;?#22823;的经济力量和人力资源,如律师、人力资源管理人员等,而且在集体谈判过程中,雇主可能通过闭厂等行为向工会和工人施加压力。因此,形成了雇佣关系中的力量不均衡。为此,加拿大在制度设计上对雇主优?#24179;?#34892;了中和,对力量差异进行干预。比如,雇员可以通过工会化获得力量支持,而雇主基本上由个人及其代理人参与劳动争议处理,而且不能选择他偏好的调解员,并在参与调解的人员数量上受到限制。加拿大劳动关系委员会有6名分别代表工会与雇主利益的成员,这些成员由政府与工会及雇主组织协商后任命。安大略省劳动关系委员会在审理案件?#20445;?#20250;由雇主、工会代表和中立的主席或副主席组成三方代表团进行审理。总体上看,在加拿大大多数雇主不依赖雇主组织维系雇佣关系,雇主组织也不直接参与雇佣关系,仅在劳动争议处理过程中有限参与
(三)其他社会组织的参与。由于加拿大非工会化及未被集体合同覆盖的工人仅能获得最低法律保障,因此,有工人行动服务中心(WAC)、华人和东南亚社区法律援助中心等社会组织积极参与劳动争议调处,致力于维护和提高非工会化劳动者、妇女、移民劳动者、参加工作的国际学生等群体的权利。其主要参与手段有:①组织开展“15$/小时和公平运动”。安大略省有3035%的工人处于不稳定或临时工作状态,农场工人没有工时和假期等方面的保护,工人由于害?#29575;?#21435;工作而忍受雇主的权利侵害。同?#20445;?#20381;据安大略省法律,雇主可以对全职、兼职、临时工支付不同的工资,导致雇主更多雇?#37117;?#32844;和临时工来降低生产成本。WAC通过借鉴美国的时薪15美元、英国的10英镑和日本的1500日元运动,组织“15加元/小时和公平运动”,开展游说、游行、?#23601;?#31561;活动,提升这些群体的工作报酬。②帮助工?#23435;?#26435;。在劳动争议裁决做出后,雇主依然不履行支付令等情况下,在接受工人申请后,WAC等社会组织会免费代表工?#23435;?#26435;?#20013;健"?#24320;展法律援助和社会服务。华人和东南亚社区法律援助中心会通过个案服务、开展公众法律教育、组织社区活动、提供技能培训等?#38382;劍?#21152;强工人权利保护。这些社会组织的研究团队还开展有关行业专题调研,撰写保障工人职业健康和安全的报告,来向社会和政府?#20174;?#26377;关雇主的违规行为
 
 
 

 


  
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